Governança e governabilidade: paradoxos da democracia

disponivel na AMAZON.COM livros de autoria de prof Msc Roberto da Silva Rocha GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE

O Paradoxo da Democracia

GOVERNANÇA

A governança é a capacidade para se dotarem de sistemas de representação, de instituições e processos, de corpos sociais, para elas mesmas se gerirem, em um movimento voluntário.

Esta capacidade de consciência (o movimento voluntário), de organização (as instituições, os corpos sociais), de conceitualização (os sistemas de representação), de adaptação às novas situações é uma característica das sociedades humanas.

É um dos traços que as distinguem das outras sociedades de seres vivos, animais e vegetais.

A Governança Corporativa visa a aumentar a probabilidade dos fornecedores de recursos garantirem para si o retorno sobre seu investimento, por meio de um conjunto de mecanismos de Administração.

O tema possui importância crescente, por ser bem difundida a hipótese de que a estrutura de governança afeta organização da empresa.

A questão é descobrir se existe uma estrutura de governança corporativa "melhor" ou "ideal". Vários códigos de governança foram elaborados com esta intenção... No Brasil, destacam-se os códigos do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

São as instituições de Bretton Woods – Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional – que a puseram na moda.

Ela engloba, com efeito, o conjunto dos poderes legislativo, executivo e judiciário, a administração, o governo, o parlamento, os tribunais, as coletividades locais, a administração do Estado, a Comissão Européia, o sistema das Nações Unidas...

A emergência progressiva dos Estados, dos princípios e das modalidades de governança pacífica, em sociedades sempre mais povoadas e sempre mais complexas, são os sinais, e para alguns, a própria definição da civilização[1].

Ora, o corporate governance consiste, precisamente, na criação de mecanismos tendentes à minimização da assimetria de informação existente entre a gestão e os detentores da propriedade ou de interesses relevantes (daí ter-se evoluído da consideração dos shareholders para outros stakeholders), de forma a permitir uma monitorização tão próxima quanto possível da associação dos objetivos da gestão àquela dos stakeholders: maximizar o valor da empresa.

Dito de outra forma, corporate governance é uma área […] que investiga a forma de garantir/motivar a gestão eficiente das empresas, utilizando mecanismos de incentivo como sejam: os contratos, os padrões organizacionais e a legislação. O que frequentemente se limita à questão da melhoria do desempenho financeiro, como, por exemplo, a forma como os proprietários das empresas podem garantir/motivar os gestores das empresas a apresentarem uma taxa de retorno competitiva - Cfr. definição defendida pelo Instituto Português do Corporate Governance, em http://www.cgov.pt/

GOVERNABILIDADE

Governabilidade é o conjunto de condições (instrumentos, mecanismos, regras e instituições) necessárias ao exercício do poder.

Compreende a forma de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário e o equilíbrio entre as forças políticas de oposição e situação. Diz respeito à capacidade política de decidir. A Governabilidade expressa a possibilidade em abstrato de realizar políticas públicas.

Governabilidade, assim, diz respeito às condições estruturais e legais de um determinado governo para promover as transformações necessárias. Já a Governança está relacionada à capacidade de colocar em prática as condições da Governabilidade. Governança é o potencial para transformar o ato governamental em ação pública, capaz de articular as ações do governo.

A Governabilidade deriva, ainda, da legitimidade dada pela sociedade ao Estado e a seu governo, enquanto a Governança é a capacidade abrangente financeira e administrativa de uma organização de praticar políticas.

Sem condições de Governabilidade é impossível uma adequada Governança, embora esta possa ser deficiente.

Por outro lado, uma boa Governança pode aumentar a legitimidade que um povo confere a seu governo, aumentando, assim, a Governabilidade do país.

Nota-se, portanto, que Governabilidade tem a ver com processo e Governança com tem a ver com estrutura. A segunda significa a existência de um arcabouço político, jurídico e social que permita a elaboração e o implemento de políticas públicas. A primeira, a capacidade do governo de bem administrar, articular os diversos interesses existentes e efetivamente implantar essas políticas.

GOVERNANÇA (governo) : CORRESPONDE À SUPEREXTRUTURA DO ESTADO .

GOVERNABILIDADE (administração): CORRESPONDE AO PROCESSO DE COLOCAR EM PRÁTICA O COMANDO DO ESTADO.

CAPACIDADE GOVERNATIVA (estratégia administrativa)

Após uma revisão dos conceitos de governabilidade e governança, como tratados pela literatura recente, apresento como sugestão, para fins analíticos, a utilização do termo capacidade governativa, definido de maneira ampla, de forma a englobar tanto os aspectos operacionais do aparelho do Estado aí incluídos os requisitos organizacionais e gerenciais bem como as suas dimensões institucionais, políticas e econômicas.

Baseando-se na capacidade do sistema político de identificar os problemas da sociedade, formular soluções por meio de políticas públicas e implementá-las, o termo proposto enfatiza a importante distinção analítica entre as duas fases do processo de decisão, indicando, ainda, o contexto mais ou menos democrático em que este se desenvolve.

Esse conceito operacional permite, assim, a análise da eficiência e eficácia do Estado em ajustar a economia, redefinir seu tamanho e suas funções, resgatar a dívida social e manterem-se em ambiente democrático, desafios impostos e assumidos por todos os governantes do Brasil pós-constituinte.

Dentre os vários aspectos considerados importantes para a capacidade governativa do Estado, destaco e examino, neste artigo, o processo de tomada de decisão, com ênfase na fase de formulação das políticas e nas relações Executivo-Legislativo.

Valendo-me dos resultados de dois estudos de caso de políticas fundamentais de agenda de governo, a política salarial e a política tributária e fiscal, contraponho-me à literatura que localiza o gargalo da capacidade governativa, basicamente, na implementação das políticas governamentais, aliás, plenamente reconhecidas, e a tese de Figueiredo e Limongi que argúi o predomínio quase absoluto do Executivo no processo legislativo e o conseqüente comportamento cooperativo do Congresso.

Para tanto, chamo a atenção para as grandes dificuldades da fase de formação das políticas indicadas, que são colocadas à conta da baixa institucionalização dos mecanismos de interação dos atores e de suas formas de representação de interesse, e dos obstáculos para a construção de maiorias estáveis no Parlamento. (pressupostos para a adoção de governabilidade de tendência autoritária)

De fato, neste último caso, a baixa institucionalização dos partidos, determinadas regras eleitoral-partidárias em um sistema multipartidário polarizado e altamente fragmentado, a forte presença de interesses suprapartidários, os constrangimentos eleitorais dos partidos e sua forma segmentada de comportamento (partidos que ocupam distintas posições no espectro ideológico negociando segundo diferentes moedas) dificultam a formação de coalizões de sustentação do governo, obrigando o Executivo a empenhar-se na construção de maiorias a cada votação. (paradoxos necessários da democracia multiculturalista, intransponíveis)

A combinação desses fatores faz ressaltar a importância, para a tomada de decisão, dos atributos pessoais das lideranças do governo e da oposição e mesmo da equipe econômica (forma de dominação carismática), de variáveis conjunturais em determinadas combinações e de mecanismos e procedimentos informais.

Para a discrepância desses resultados encontro as seguintes explicações.

No que se refere à tese de que o gargalo da capacidade governativa do Estado está basicamente na implementação, recorro à hipótese central de Lowi, que associa tipo de política a tipo de arena decisória.

Sugiro que relevante, nesse caso, é distinguir entre as políticas que passam pelo Congresso e aquelas que são produzidas em burocracias relativamente encapsuladas, e que os autores que abraçam a tese mencionada vêm trabalhando com políticas econômicas cujo processo de formação se desenvolve de acordo com a segunda modalidade.

No que se refere à tese de predomínio quase que absoluto do Executivo e de cooperação do Legislativo no processo legislativo propriamente dito, a diferença é metodológica.

Os estudos de caso indicados e o método indutivo permitem desentranhar relações no plano micro entre os atores, e, assim, detectar conflitos, negociações freqüentemente árduas e padrões de interação tanto de confronto como de cooperação envolvendo os dois Poderes.

Isso ocorre, mesmo que o tempo de tramitação dos projetos de lei não seja tão grande e que sua taxa de aprovação seja alta, como sugere a análise de dados agregados e o método hipotético-dedutivo utilizados pelos autores mencionados.

Dessa forma, se é verdade, no período pós-Constituinte, que o Executivo tem o domínio do processo legislativo, determina a agenda do Congresso e detém a iniciativa dos projetos relevantes para o reordenamento socioeconômico do país, não é menos verdade que é obrigado a negociar com o Congresso, muitas vezes arduamente, tendo, freqüentemente, de construir maiorias a cada votação.

Em outras palavras, o Executivo predomina, mas o Congresso não é de forma alguma irrelevante, e muito menos é cooperativo como regra geral. [36]

Em que circunstâncias e que variáveis explicam o estabelecimento de padrões de interação envolvendo os dois Poderes, de natureza quase sempre conflituosa, ou nem sempre cooperativa é uma questão empírica ainda incipientemente investigada. (para a conquista da hegemonia, o conceito de dominação deve ser considerado como alternativa ao autoritarismo e outras formas de persuasão nem tão republicanas)

Almeida (1996) chama a atenção para o grau de coincidência da distribuição de preferências dos parlamentares com a agenda reformista dos governos pós-1990.

O meu próprio trabalho enfatiza a importância de variáveis conjunturais em determinada combinação, incluindo-se aí os atributos das lideranças do governo, da oposição e até mesmo da equipe econômica.

É razoável supor também que quanto maiores e mais diversificados os interesses envolvidos, e quanto maior a importância estratégica dos atores em jogo o que varia com a questões da área em foco menores são as chances de que se estabeleçam padrões de interação de natureza cooperativa entre o Executivo e o Legislativo.

Em resumo, no que se refere às políticas de ajuste de item da pauta de todos os governos pós-Constituinte, se sua deficiência de implementação é reconhecida, o processo de formulação das políticas que passam pelo crivo do Congresso é freqüentemente complexo e difícil. (sem a dominação a conquista da hegemonia tende para a única alternativa à democracia: a tirania)

Por outro lado, se boa parte das políticas de estabilização são, basicamente, formuladas na relativa clausura (autoritária) das burocracias governamentais, as reformas estruturais, segunda fase do programa de ajuste, são todas submetidas ao Legislativo, até porque dependem, em parte, de reforma constitucional, o que, necessariamente, pelas dificuldades descritas de negociação entre os dois Poderes, prolonga o tempo do processo de formulação das reformas estruturais, tão ansiosamente perseguidas pelos governos pós-1990.

Estamos falando, portanto, de um padrão dual do processo de tomada de decisão.

Aqui o dilema do governante parece ser o seguinte. Para empreender as reformas estruturais deve ele manter o processo de decisão o mais aberto possível, passando pelo aval do Congresso Nacional, e, portanto, tornando-o visível aos olhos públicos, e dessa forma submetendo-o às mais fortes e diversificadas pressões dos grupos sociais, às interferências do Judiciário, dos governadores de estado, sem falar das custosas negociações com partidos e líderes da oposição, quando não com a própria bancada governista.

Afinal, como diz Reis,

"[...] a democracia envolve, antes, por definição, a problematização do processo de fixação dos fins da ação do Estado, com o reconhecimento de que há fins diversos e às vezes divergentes ou mesmo conflitantes (em correspondência com a multiplicidade dos interesses de que são portadores os diferentes grupos e categorias da sociedade) e de que é preciso tratar de agregar fins múltiplos, se possível compatibilizá-los por meio de negociações, definir prioridades com recurso a procedimentos que venham a ser percebidos como legítimos etc". (1995:126, ênfase no original).

Ou deve o governante, para garantir maior rapidez na implantação das reformas estruturais, encapsular, sempre que possível e o máximo possível, sua fase de formulação nas burocracias, à semelhança do que ocorre com as políticas monetárias e cambiais?

Nesse caso, não se estará abrindo mão dos princípios democráticos outro dos pressupostos dos políticos e da grande maioria dos cidadãos e acadêmicos do país? (princípio do autoritarismo)

Até que ponto a escolha da arena decisória é prerrogativa do governante?

Que constrangimentos internos ou externos, institucionais, políticos ou econômicos conformam essa escolha?

Mais importante ainda: será possível a convivência, em longo prazo, entre democracia e um padrão dual de tomada de decisão, pelas quais certas políticas têm como locus de decisão a relativa clausura (autoritarismo) das burocracias, enquanto outras se concentram no Parlamento?

E o que dizer do resgate da dívida social?

É possível conter seu potencial desestabilizador segundo a percepção de alguns, ou promover a justiça social conforme os princípios de outros, sob o imperativo da lógica econômica?

É possível construir democracia política sem democracia social? Afinal, de que democracia estamos falando? Malloy prevê:

"Na década de 90, a América Latina será o cenário da criatividade política, na medida em que esses países busquem reconciliar os impulsos contraditórios que os sacodem. O resultado mais provável será o surgimento de novos regimes híbridos, nos quais os elementos de estilo autoritário de política serão fundidos com processos eleitorais democráticos. Nesses híbridos, a questão crucial será a de como as expressões organizadas da sociedade civil serão ou não integradas ao processo de governo e de elaboração de políticas públicas, e qual o papel que os partidos políticos desempenharão enquanto mediadores desse tipo de articulação" (1993:126).

O’Donnell (1993; 1994; 1996), igualmente preocupado com as novas poliarquias, propõe, tomando como referencial empírico a América Latina, o termo "democracia delegativa" para caracterizar um novo tipo de democracia, que se distingue das democracias representativas mais antigas.

As democracias delegativas, sugere o autor, pressupõem a concepção cesarista e plebiscitária de um presidente eleito que se percebe investido do poder de governar o país da forma como lhe aprouver, constrangido apenas pelas relações de poder existentes e o tempo constitucionalmente limitado de seu mandato.

Nas novas poliarquias latino-americanas, continua o autor, não há ausência de institucionalização.

Na verdade, essas poliarquias combinam eleições livres, competitivas e formalmente institucionalizadas com instituições políticas não formalizadas, com destaque para o clientelismo e, de forma mais ampla, o particularismo-patrimonial (no qual não há distinção comportamental, legal e normativa entre as esferas pública e privada).

As afinidades eletivas entre o particularismo-patrimonial, a reduzida "prestação de contas horizontal" (entre as agências públicas), a pouca transparência dos processos de tomada de decisão das políticas governamentais, a grande distância entre as normas formais e o funcionamento efetivo da maioria das instituições políticas e as concepções e práticas delegativas e não representativas de autoridade política terminam por reviver e acentuar características do autoritarismo.

Embora se distingam de várias maneiras, as concepções de O’Donnell e Malloy acerca das novas democracias latino-americanas apontam, em comum, para regimes políticos que combinam eleições democráticas institucionalizadas e práticas autoritárias.

Esses regimes híbridos, parece óbvio, guardam afinidade eletiva com o padrão de decisão dual descrito acima.

Nesse contexto, as relações Executivo-Legislativo tornam-se cruciais.

Um padrão freqüentemente conflituoso entre os dois Poderes como arguido aqui tenderá a reforçar as arenas decisórias localizadas em burocracias relativamente encapsuladas em detrimento do Parlamento, com conseqüências óbvias para os rumos da democracia em construção.

Serão os regimes híbridos de Malloy a solução?
Será a democracia delegativa de O’Donnell a única possível?
O padrão de decisão das políticas governamentais será basicamente dual?
Estaremos dispostos a abrir mão dos mecanismos democráticos clássicos?
E como acomodaremos o particularismo-patrimonialista de nosso contexto histórico-cultural?
Que democracia poderemos ou estaremos dispostos a construir?

De qualquer forma, o desafio de ajustar a economia aos pressupostos de resgate da dívida social em contexto democrático constitui-se, para todos os que não estão dispostos a abrir mão desses pressupostos normativos, em formidável desafio para a presente e futuras gerações do país, dos países latino-americanos e dos países emergentes de uma maneira geral.

CONCLUSÕES:

O processo democrático esconde uma grande dificuldade, na verdade, um dilema paradoxal instransponível, porque é antagônico, antinômico, antitético, dialético.

Para transcender-se ao processo dialético há que se seguir a regra do método de Hieráclito, o qual seria fundir-se a tese à antítese, gerando o novo que seria a nova síntese haurida de elementos tanto da tese quanto da antítese.

A democracia, como um processo político, exige a existência de parceiros homogêneos na divisão do poder. Halmilton chamou este processo de governabilidade de Checks and Balances, ou seja: os três poderes seriam autônomos, equilibrados e interligados de maneira que cada qual pudesse controlar-se e fiscalizarem-se uns aos outros.

Ora, se isso acontecer, o executivo perde parte de sua governabilidade, pois que para cada passo e decisão implementada teria os seus empreendimentos checados, verificados, fiscalizados e ponderados pelos seus parceiros de divisão de poder.

Isso tem obrigado o executivo a fazer diversas manobras táticas, algumas delas legais, outras ilegais, imorais e desleais, tais como:

A) Cooptação;
B) Suborno;
C) Pressão;
D) Barganha;
E) Ameaças;
F) Chantagens;
G) Trocas de favores;
H) Persuasão;
I) Recrutamento de seguidores;
J) Disputas em geral.

Tudo isso pode, no mínimo, destruir o desejado equilíbrio hamiltoniano democrático, assim, o processo, democrático ele mesmo, é a maior causa da ingovernabilidade. Daí o paradoxo da democracia.

Se as instituições democráticas funcionarem a pleno acabam inviabilizando o executivo.

O remédio para os problemas da democracia é a ditadura. Pelo menos recorre-se constantemente às medidas antidemocráticas como, por exemplo, os decretos-leis, medidas provisórias, encapsulamento todas as vezes que se quer resolver uma crise ou dotar o sistema político de meios mais governáveis. A tirania é a mais eficiente forma e instrumento de governabilidade nas crises.

Formas de dominação, segundo Max Weber

Para mim, este é o conceito mais completo sobre política. Sem a dominação não se obtém a legitimidade para estabelecer a hegemonia, quer seja do chefe em uma instituição sobre os seus subordinados, quer seja em uma penitenciária, seja em Guantánamo ou em Bangú, quer seja de uma tirania seja de Sadan Hussein ou dos comandantes das FARC, enfim para se conseguir a obediência há que se conseguir a dominação, que é a força capaz de obter a subordinação da vontade em obedecer.

Em uma tirania pode-se conviver durante muito tempo com as revoltas e tentativas de golpes, ou pode-se obter a obediência direta, sob coação e coerção, mas nada garante a continuidade deste processo, e os custos crescentes diretos e indiretos para se mantê-lo.

É neste ponto que se estabelece a única vantagem da democracia e do liberalismo. Existe um pacto de obediência compulsória e de adesão voluntária ao dirigente escolhido por um processo que Weber chamou de dominação, o qual tende a ser do tipo dominação racional-legal.

Pode existir outras variantes de dominação também democráticas ou toleradas em uma democracia como aquelas dominações provenientes do carisma e da tradição. Acrescentaria também a dominação meritocrática a qual deriva do conhecimento especializado, a dominação consensual a qual derivaria das relações sentimentais, e a dominação formal baseada na posição midiática conferida pelas celebridades de todo o gênero.

A democracia moderna depende da aceitação por parte da maioria que se transforma, segundo Rousseau, na vontade-geral através do artifício da legitimação pelo procedimento legal, as eleições, aceito formalmente pelos aderentes do contrato social que abrange a todos e não exclui ninguém (Rousseau).

A democracia precisa de um processo plebiscitário que não implica de modo algum em garantia da melhor escolha, não é este o seu objetivo, senão subordinar o resultado à legitimação do escolhido e ungido pela escolha da maioria. Nós sabemos como a maioria quase sempre está longe da informação, da qualidade e do conhecimento especializado.

Este é o enorme defeito da democracia: mais popular, eleitoreira, e menos perto da meritocracia.

A prática política tem apontado que o remédio para uma democracia claudicante ou em crise tem sido a tirania, mesmo que provisória e temporária. A democracia tem se valido da tirania para consertar os seus males.

O remédio da democracia é a ditadura.

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